Тема для роздумів: стратегія реформ лісової галузі

SONY DSC
SONY DSC

МінАПК почало публічні консультації щодо розвитку сільських територій, у т.ч. — лісового сектору. Нижченаведений документ базується на напрацюваннях переважно вітчизняних експертів, зокрема — програми ФЛЕГ, — інформує «Український лісовод».

Робоча група № 8.3

 

ЛІСОВЕ ГОСПОДАРСТВО ТА БІОЕНЕРГЕТИКА (біоенергетику далі скорочено для кращого бачення лісових тем — О.Л.)

 

Конкретна ціль: «Провадити екологічно сталу політику у лісовому господарстві, яка у поєднанні із сільським господарством сприятиме більш ефективному і сталому управлінню ресурсами».

 

  1. Інвентаризація і синтез усіх корисних документів і довідкової інформації

 

1.1. Загальна оцінка, стан справ

 

Предметом аналізу робочої групи є аспекти розвитку агропромислового комплексу України, пов’язані з лісовим господарством. Ці аспекти відображені в національних документах програмного і стратегічного плану розвитку галузей економіки та природоохоронного сектору і входять до компетенції таких центральних органів виконавчої влади, як Міністерство екології та природних ресурсів України, Міністерство аграрної політики та продовольства України, Державне агентство лісових ресурсів України, Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України, НААН України, Національна комісія з питань енергетичного та комунального регулювання України, Міністерство інфраструктури, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України. Питання лісового господарства та нетрадиційних джерел енергії представлені також в Угоді про Асоціацію Україна – ЄС. Лісове господарство та біоенергетика мають суттєве значення для сталого розвитку агропромислового комплексу, а також для продовольчої та енергетичної безпеки країни.

 

1.1.1. Лісове господарство: стан

 

— Територія України складає 603549 кв. км., 70,9% якої складають сільськогосподарські землі, а близько 17,6% покривають ліси. На території України виділяються три аграрні зони — лісова (Поліська, 6 областей), лісо-степова (10 обл.), степова (9 обл.), частка лісів яких значно відрізняється. Загальна площа лісового фонду країни становить 10,4 млн. га. — Лісистість території країни становить 17,6% і цей показник постійно зростає. Значна частка лісів є заповідними або має режим обмеженого лісокористування.

 

— Лісовий фонд перебуває у підпорядкуванні близько 50 міністерств, відомств і організацій. Найбільшими лісорозпорядниками є Державне агентство лісових ресурсів України (73%) та органи місцевого самоврядування (13%), 8% лісів та полезахисних лісових смуг перебувають на землях запасу сільських рад.

 

— Значна частина лісів (понад 7%) після роздержавлення агроформувань була віднесена до земель запасу та залишилась без охорони та догляду, наявний деревний потенціал в цих лісах не використовується.

 

— Майже половина лісів України є штучно створеними, які потребують посиленого догляду. Програмою «Ліси України» передбачалося насадження 430 тис. га нових лісів та захисних смуг впродовж 2010 — 2015 рр. Разом з тим, ці завдання та багато інших (зокрема, інвентаризація лісових смуг та закріплення їх за землекористувачами, відновлення агролісомеліоративних служб, створення захисних насаджень на еродованих землях приватної та комунальної власності та ін.) не виконані у визначені терміни.

 

— Запас деревини в лісах оцінюється в межах 2102 млн. куб. м. Загальний щорічний приріст деревини в лісах Держлісагентства – 24,6 млн. куб. м, використання приросту у 2013 р. склало 66%. Обсяг заготівлі ліквідної деревини від усіх видів рубок у 2013 р. становив в Україні – 18,0 млн. м3 (у Держлісагентстві – 14,4 млн. м3). Таким чином, спостерігається поступове збільшення запасу.

 

— До пріоритетних виробництв у деревообробній промисловості віднесено виробництво фанери, деревинно-стружкових плит, меблів, паперу. У 2014 р., порівняно з попереднім роком, виробництво паперу та паперових виробів знизилось на 6% а оброблення деревини та виготовлення виробів з деревини та корка (крім меблів) та виготовлення виробів із соломки та рослинних матеріалів для плетіння зросло на 3%. У січні 2015 р. обидві ці галузі зазнали спаду в порівнянні з січнем 2014 р. У 2014 р. експорт деревини та продуктів її переробки сягав 2.12 мільярда дол. США з яких 40% це папір та паперові вироби а 35% — не оброблена деревина або деревина низького рівня переробки.

 

З точки зору соціальних та екологічних вимог потенціал лісового сектору використовується на досить належному рівні. В економічному плані показники сектору невисокі. Незважаючи на значний потенціал лісового сектору, його управління та використання не є ефективним, не відповідає сучасним вимогам і потребує удосконалення.

 

1.2. Основні виклики/сильні сторони

 

Згідно з нині діючим Лісовим кодексом головна функція лісів екологічна, потім соціальна. Економічній складовій (перш за все забезпечення деревиною деревообробних підприємств) не приділяється належної уваги.

 

Аналіз стану та ефективності лісового господарства вказує на те, що ця галузь потребує системних реформ з тим, щоб забезпечити конкурентоздатність та інноваційний розвиток лісопромислового сектору та деревообробної промисловості. Свідченням поглиблення негативних процесів у цих сферах є:

 

— Погіршення структури, якості і стану лісів країни з різних причин, у тому числі внаслідок зміни клімату;

 

— Стрімке зростання експорту необробленої деревини, а не її глибока переробка вітчизняними підприємствами;

 

— Диференціація лісових підприємств за рівнем фінансового забезпечення та їх відставання від державних лісових компаній європейських країн за економічними показниками та рівнем технічного, технологічного і кадрового забезпечення;

 

— Зростання соціального невдоволення станом справ у лісовому секторі; Серед проблем, які гальмують розвиток цих сфер, виділяються наступні.

 

— Недосконале здійснення моніторингу та ведення Державних земельного і лісового кадастрів лісового фонду України. Наявна геоінформаційна база даних лісовпорядкування не є готовою кадастровою системою.

 

— Суміщення управління господарської діяльністю з функціями законотворення та державного контролю та підміна національних інтересів інтересами окремих суб’єктів;

 

— Формування авторитарної системи управління у галузі; фактичне позбавлення керівників державних підприємств-лісгоспів самостійності ведення господарської діяльності;

 

— Корупційний механізм прийняття основних рішень щодо торгівлі необробленої деревини та недосконалість чинного регулювання (що проявлялося, зокрема, в нерівності умов забезпечення лісоматеріалами підприємств та деревообробних підрозділів Держлісгоспів; відсутності альтернативних методів реалізації необробленої деревини на внутрішньому ринку, порядку реалізації необробленої деревини експортерам, прозорої методики формування цін на деревину; невизначеність умов продаж; не урегульованості процедур повернення гарантійного внеску, оформлення договорів купівлі-продажу та ін.), в результаті чого зростав експорт необробленої деревини та зростали інвестиційні ризики в деревообробній галузі та її пригнічення.

 

— Недостатній розвиток галузевої інфраструктури, зокрема низька мережа лісових доріг, особливо в українських Карпатах та відсутність Програми державної підтримки покращення транспортної доступності лісових деревних ресурсів;

 

— Недостатність природозберігаючих технологій (ПТУ і т.п.) лісокористування та відсутність Програми державної підтримки забезпечення лісового господарства природозберігаючими технологіями; відсутність Програми державної підтримки забезпечення лісового господарства виробничими технологічними комплексами і обладнанням.

 

До позитивних моментів (сильних сторін) галузі варто віднести

 

— Наявність значного потенціалу лісових угідь (які відіграють важливу екологічну, соціальну та кліматорегулюючу роль), стан яких складний, але не безнадійний,

— Готовність вітчизняних деревообробних підприємств до нарощування виробництва товарів глибокої переробки деревини,

 

— Декларування урядом України невідворотності реформування галузі,

 

— Включення в Угоду про Асоціацію Україна – ЄС питань гармонізації законодавства України з законодавством ЄС у галузі сільського, лісового господарства, енергетики та торгівлі, що сприятиме удосконаленню законодавчого регулювання та розвитку галузі.

 

1.3. Варіанти політики реформування

 

Основними напрямками реформування та розвитку лісового сектора вбачаються наступні:

 

  1. Протидія корупції: Заборона незаконного втручання державних органів у господарську діяльність лісгоспів; Встановлення прозорих механізмів у ціновій політиці експорту деревини; Нова кадрова політика, орієнтована на підвищення професійного рівня й моральних якостей працівників державного лісового господарства; Забезпечення міжвідомчої взаємодії та впровадження об’єктивних методів виявлення корупції.

 

  1. Зміцнення прав власності: Заборона на приватизацію державних лісів та перегляд відносин власності на ліси й лісові землі; Виведення лісових смуг та інших видів деревних насаджень на сільськогосподарських землях зі складу лісового фонду, сфери правового регулювання лісового законодавства та відповідальності державних «лісових» органів; Забезпечення рівних умов ведення лісового господарства в лісах усіх форм власності; Зміна розподілу повноважень щодо розпорядження лісами відповідно до моделі, прийнятої в країнах ЄС; Удосконалення правового регулювання доступу в ліс, використання лісових ресурсів й корисних властивостей лісів.

 

  1. Інституційна реформа: Відокремлення функцій законотворення й державного контролю від функцій ведення лісового господарства; децентралізація органів державного управління й контролю та ведення лісового господарства шляхом створення Лісового Департаменту при ОДА (лісової адміністрації) та незалежної від неї обласної державної лісової корпорації; Запровадження дієвого фінансово-економічного механізму ведення лісового господарства; Забезпечення ефективної системи контролю над діяльністю обласної державної лісової корпорації; Забезпечити виконання заходів в радіоактивній зоні щодо недопущення вторинного забруднення радіонуклідами довкілля внаслідок нелегальних рубок або лісових пожеж.

 

  1. Забезпечення переходу на еколого-орієнтовані високомеханізовані методи ведення лісового господарства, процесу створення та вирощування лісу, проведення рубок догляду у відповідності до наукових рекомендацій, задач збереження генофонду лісів та програм вирощування цільових та еталонних насаджень на базі використання харвестерів та форвардерів. Забезпечення необхідного фінансування для охорони та захисту лісів, прозорості у звітуванні щодо обсягів пошкодження лісів внаслідок лісових пожеж.

 

  1. Забезпечення конкурентоздатності та інноваційного розвитку: Розробка нових правил торгівлі необробленою деревиною; Забезпечення доступу до деревної сировини на засадах справедливої конкуренції; Перехід на європейські стандарти вимірювання, сортиментації та оцінки якості деревини; Нормативне забезпечення легальності походження деревини та продуктів її переробки; Розробка комплексу заходів, спрямованих на залучення інвестицій та інноваційний розвиток лісопромислового комплексу; Розробка та затвердження Програми державної підтримки покращення транспортної доступності лісових ресурсів задля стимулювання сталого багатофункціонального ведення лісового господарства;

 

  1. Системний перегляд та удосконалення законодавства, зокрема щодо: Удосконалення охорони лісів та розширення їх площ (зокрема, шляхом їх насаджень на забруднених та еродованих землях); Регулювання довгострокового тимчасового користування лісами; Створення справедливої, диференційованої та зрозумілої системи визначення шкоди, заподіяної лісопорушеннями; Забезпечення законності підтвердження походження деревини в процесі її обігу (шляхом запровадження системи моніторингу лісів та деревини); Порядку ведення Державного лісового кадастру; Правил вимірювання, сортиментації та оцінки якості деревини в круглому вигляді; Правил і норм здійснення рубок лісів; Контролю руху деревини в Україні; Сталого багатофункціонального розвитку лісового та мисливського господарства на засадах наближеного до природи лісівництва; Покращення збереження біорізноманіття в лісах; Удосконалення механізму залучення громадськості до управління лісовим господарством.

 

1.4. Причини того, чому ці заходи ще не виконані

 

— Поєднання управління господарської діяльністю з функціями законотворення та державного контролю;

 

— Недосконалість законодавчого регулювання правовідносин у галузі, що містить значну кількість реальних і прихованих корупційних ризиків;

 

— Сприяння використанню лісової біомаси для біоенергетики і тим самим покращення конкурентоспроможності не було серед пріоритетів лісового сектору і тому не відображено в Державній програмі «Ліси України»;

 

— Ринок біомаси для біоенергетики на початковій стадії формування;

 

— Відсутність дієвої державної підтримки програм розвитку лісового сектору.

 

  1. Пов’язані положення в Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, Коаліційній Угоді

та Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020»

 

2.1. Лісове господарство Коаліційна Угода-2014 — Розділ 4, Пункт 4.4; Розділ 5, Пункти 5,1 5.2. 5.3.

 

  1. Зв’язок з Угодою про асоціацію між Україною та ЄС

Стаття 294.

 

  1. Поточна законодавча та нормативно-правова база

 

— Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року N 2768-III

— Лісовий кодекс України, від 21 січня 1994 року N 3852-XII

— Постанова КМ України «Про затвердження Державної цільової програми «Ліси України» на 2010 – 2015 роки» від 16 вересня 2009 р. N 977

— Закон України «Про мисливське господарство та полювання» від 22 лютого 2000 року N 1478-III

— Закон «України Про тваринний світ» від 13 грудня 2001 року N 2894-III

— Закон України «Про Червону книгу України» від 7 лютого 2002 року N 3055-III

— Закон України «Про Державний земельний кадастр» від 07.07.2011 №3613-VI

— Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку ведення державного лісового кадастру та обліку лісів» від 20.06.2007 №848

— Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку інформаційної взаємодії між кадастрами та інформаційними системами» від 03.06.2013 №483

— Наказ Міністерства лісового господарства України «Про затвердження Інструкції про порядок ведення державного лісового кадастру і первинного обліку лісів» від 15.11.1995 №134 / Зареєстрований в Міністерстві юстиції України 23.11.1995 за №422/958

— Наказ Державного комітету лісового господарства України «Про затвердження Інструкції про порядок ведення державного лісового кадастру і первинного обліку лісів» від 01.10.2010 №298/ Зареєстрований в Міністерстві юстиції України 16.12.2010 за №1267/18562

— Наказ Міністерства статистики України «Про затвердження форм державної статистичної звітності з земельних ресурсів та Інструкції з заповнення державної статистичної звітності з кількісного обліку земель (форми №№ 6-зем, 6а-зем, 6б-зем, 2-зем)» від 05.11.1998 №377, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 14.12.1998 за №788/3228

— Протокол про cтале управління лісами (2011) до Рамкової конвенції про охорону та cталий розвиток Карпат (ратифікований Законом України від 16 жовтня 2012 року №5432-VI «Про ратифікацію Протоколу про стале управління лісами до Рамкової конвенції про охорону та сталий розвиток Карпат» і набрав чинності 21 жовтня 2013 року.

— Положення про організацію та проведення аукціонів з продажу необробленої деревини. Наказ Держкомлісу України від 19 лютого 2007 року № 42.

 

  1. Посилання

 

5.1. Бібліографія

Загальна характеристика лісів України:

http://dklg.kmu.gov.ua/forest/control/uk/publish/article?art_id=62921&ca… Атаманчук В. «Стан територій та об’єктів природно-заповідного фонду, перспективи його розвитку в лісах Держлісагентства» // http://dklg.kmu.gov.ua/forest/control/uk/publish/article?art_id=122967&c… Сторожук В.Ф. Удосконалення нормативної бази обліку лісів і земель: розробка пропозицій щодо удосконалення системи ведення державного лісового кадастру // http://dklg.kmu.gov.ua/forest/control/uk/publish/article?art_id=129179&c…

 

Стратегія реформування лісового сектору: рекомендації програми ФЛЕГ (Программа ЕС «Правоприменение и управление в лесном секторе стран восточного региона действия европейского инструмента соседства и партнерства-2») Попков М. Лесная политика и стратегия Украины: оценка, проблемы и пути их решения //

Частина 1 http://www.lesovod.org.ua/node/22461

Частина 2 http://www.lesovod.org.ua/node/22474

Коаліційна угода. ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ VIII скликання, 2014.

 

Сторожук В. АНАЛІЗ НОРМАТИВНОГО ПОДІЛУ ЛІСІВ ЗА ФУНКЦІОНАЛЬНИМ ПРИЗНАЧЕННЯМ // HTTP://WWW.FLEG.ORG.UA/DOCS/393

Подкоритов В. Першочергові заходи щодо вдосконалення правил торгівлі деревиною в круглому вигляді. 2014. http://www.fleg.org.ua/docs/231

 

Сагаль С. Аналіз потенціалу лісового сектору України та виявлення факторів, що гальмують його інноваційний розвиток. Деревообробний сегмент. 2014. http://www.fleg.org.ua/docs/213

 

Напрацювання Регіональної програми ЄС-СБ «Правозастосування й управління в лісовому секторі країн Східного регіону дії Європейського інструменту сусідства та партнерства» (ENA FLEG) http://www.fleg.org.ua/

Стратегія реформування лісового сектору: рекомендації програми ФЛЕГ

5.2. Список релевантних проектів UKEEP, NEFCO

 

ВІДМОВА ВІД ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ Цей документ підготований робочими групами, створеними Міністерством аграрної політики та продовольства України, для проведення публічних консультацій щодо конкретних цілей Єдиної комплексної стратегії розвитку сільського господарства та сільських територій на 2015-2020 роки. Інформація та погляди наведені в цьому документі виражають виключно позицію робочої групи, що підготувала його, та не обов’язково виражають офіційну позицію Міністерства аграрної політики та продовольства України. Ні Міністерство аграрної політики та продовольства України, ні будь-які особи, що виступають від його сторони не несуть відповідальність за використання наведеної інформації.